为什么混淆了“反制英国”和“双重国籍”的讨论？
【焦点分析】英国于2021年1月31日开始接受BNO持有人申请“5+1”留英计划，中国则自同日起不再承认BNO作为旅行证件或身份证明。外界普遍认为，中方反制措施相当温和，对港人影响有限，最多只是不能持有BNO进出香港或购买中国地区机票，基本上没有丧失任何政治权利和民生福利。必须指出的是，坊间讨论似乎都把“反制BNO”和“双重国籍”这两大议题混为一谈，前者所针对的是英方违反“不赋予在联合王国的居留权”的承认而作出的反抗行动，后者则是基于历史原因而遗留的极不合理身份制度问题——若要应对前者，现阶段当然不至于“赶尽杀绝”，但若要彻底解决后者，肯定不是为了前者而展开。
反制归反制 含糊还含糊
“BNO之争”持续发酵，香港媒体《香港01》早已不厌其烦地指出，“反制BNO”和“双重国籍”是两个截然不同的问题，但不少讨论仍然习惯将两者混为一谈。当中隐含的逻辑不难理解，一般相信，当BNO持有人透过“5+1”方案取得英国国籍。根据中国全国人大常委会于1996年针对《中华人民共和国国籍法》在港适用作出的解释，原本实行“单一国籍”的中国仍会一如既往地“默许”他们同时保留中国国籍和香港居民身份，但当他们届时早已长期移居海外，甚至只是缴纳税款予外地政府，所以他们也不应继续享有与中国和香港相关的身份保障。不过，从本质而论，“反制BNO”针对的是英方违反《中英联合声明》承诺，而“双重国籍”则是基于历史遗留且极不合理的身份制度问题，两者的政治目的和历史意义完全不同。
中国为什么要反制BNO？因为根据《中英联合声明》及相关谈判，英方明明承诺只容许“英国属土公民护照”或“英国国民（海外）护照”（即BNO）持有人免签证入境英国，但不会给予其居留权，中方则在《国籍法》纳入《基本法》附件三时确认这一安排，重申所有具中国血统的香港居民不论持有“英国属土公民”还是“英国国民（海外）”护照，都仍然是“中国公民”，但可继续使用英国签发的旅行证件前往其他地区，惟不能在中国享有领事保护；如今英方却擅自改变BNO的法定性质，令“旅游证件”升级甚至变质成为“归化条件”，中方也只好还以其人之道，连“旅游证件”都不予以承认。
至于香港为何会出现“双重国籍”的问题？这源于中国当年顾及不少香港市民持有超过一本护照的历史现实，包括不少早已经取得其他国家（例如加拿大、新西兰）国籍人士，为了确保香港能够平稳过度，愿意“只眼开只眼闭”地默许“多本护照”甚至“双重国籍”继续存在，故延续原本实行的“香港居民”身份制度，以“居民”作为《基本法》实践所有“权利”和“义务”的主体，并以“香港永久性居民”作为大部份政治权利和民生福利的前提，殊不知当初的酌情处理竟然造成当下的宪制尴尬——因为在宪法学中，“公民”才应该是一切“权利”和“义务”的主体，但在香港，却是以“香港永久性居民”模糊了“中国公民”的面貌，既令非中国公民也能享有理应以此为前提的相关权利，也令“香港永久性居民”当中的“中国公民”与在内地的“中国公民”出现“权利”与“义务”不相称的窘况。
失“中国公民” 意味着什么？
从务实角度而论，反制英国归反制英国，着实没有必要牵连所有BNO持有人，然而，“双重国籍”的问题也确实含糊，而且涉及非常基本的公民忠诚问题，确实不宜一拖再拖，只是不应与“BNO之争”混为一谈。那么，如果北京决心解决浑沌，从法理而言究竟可以怎么做？
此前有不少声音指出，世界政治波谲云诡，香港也刚经历重大社会动荡，以往基于“只眼开只眼闭”的“民心疏离”问题显而易见，所以建议当局把“单一国籍”原则贯彻到底，即不再默许港人持有“双重国籍”，再解决与之相关的以“公民”为基础的权利和福利问题。
其中一种最可行的做法，是先由人大常委会针对1996年通过的《关于〈中国国籍法〉在香港特区实施的几个问题的解释》第四点及第五点再次进行解释，表明基于现实需要。不再容许拥有外国居留权的中国公民继续使用外国签发的证件，并要求因而选择放弃中国公民身份人士，必须向有关机构申请正式变更国籍。若然如此，有关人士将会丧失“中国国籍”，即不再被视为“中国公民”，但根据《入境条例》，仍然享有“香港永久性居民”身份；对他们来说，最直接的影响有二。首先，失去持有“香港特别行政区护照”的资格，即不能再使用其出入香港，也不能利用其购买中国境内境外所有航空公司的机票；其次，政治权利受到一定限制，例如不能担任重要公职诸如行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会主席、终审法院和高等法院首席法官、立法会直选或个别功能界别议员、基本法委员会香港委员。
问题是，即使取消了持有外国居留权人士的“中国公民”身份，他们仍然享有以“香港永久性居民”为基准的所有权利和福利，也即根本没有解决过香港现有身份制度的尴尬。所以，也有论者提出，港府应该自行修订《入境条例》附表1当中有关“香港永久性居民”的资格，强制要求长居海外人士申报离港时限，如果连续36个月或以上不在香港，就会丧失“香港永久性居民”身份。
失“永久居民” 意味着什么？
若然如此，尽管他们仍然会被视为“香港居民”当中的“香港非永久性居民”，仍然可以享有《基本法》订明的大部份基本权利和自由，如言论、结社、集会自由、法律面前人人平等的保障，但就未能享有绝大部份政治权利和民生福利：
第一， 在申请公营房屋方面，根据香港房屋委员会的公屋申请制度，配屋时，申请者及所有成员必须仍居于香港，以及必须有至少一半成员在香港住满七年。故若相关人士被取消永久性居民资格，而家庭成员亦未能符合有关资格时，便不能享有公共房屋的服务资格。
第二，非永久性居民除了不能担任公职人员，根据《立法会条例》第27及37条，只有香港永久性居民才有资格登记为选区或选举界别的选民，以及获提名为候选人。换言之，在此反制下，相关人士在香港便不能应征公务员职位，也不会拥有选举及被选举权。
第三，虽然在享用医疗、教育，或其他福利服务（如儿童与家庭服务、辅导服务、康复护理服务等）时，永久性居民和非永久性居民的分别并不大，但港府向永久性居民提供的应急福利措施等，就不能惠及相关人士，如在2020年港府向满18岁的香港永久性居民派发1万元，非永久性居民只能尝试向关爱基金申请。
不过，有关修订可能面对相当大的执行问题，毕竟如果有关人士有心瞒报，港府根本无从查证。归根究柢，这是香港一直没有正视身份制度混乱所埋下的乱局。《香港01》早就呼吁香港建立以“中国香港公民”为本位的“公民－永久居民－居民”的三级公民身份制度，好好厘清“居民”和“公民”的法律概念，除了能够解决国籍问题，更明确区分各自的权利与义务，更重要是借此了解作为公民义务、培养公民意识与身份认同。
（DW）
